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◎李国祥 （中国社科院农村发展研究所研究员）我国正在积极稳妥地推进新型城镇化，这不可避免地还需要征用农民土地 。如何合理地确定土地征用补偿标准？农民工市民化 ，进入城镇的农民家庭是否需要放弃农村土地承包权和宅基地使用权？土地城镇化和人口城镇化 ，必然带来农村土地变动及其权益的重新分配，不断引发农村各类利益群体的矛盾和冲突。为此 ，迫切需要创新农村土地制度 。笔者认为 ，应通过顶层设计，划出底线，确保农村特殊群体的土地权益不受侵害 。鼓励农村基层创新与当地相适应的土地制度 ，允许农村土地集体所有制的多种实现形式 ，解决好征用农村土地增值收益分配难题，并促进农用地有效流转 ，实现农村土地优化配置。现有农村土地制度总体上是按照走中国特色城镇化道路和保护农民对农村土地的权益设计的 ，多年实践表明我国农村土地制度与政策在促进我国城镇化快速推进和农村社会稳定方面发挥了重要的积极作用，但是在现实生活中现有农村土地制度与政策所出现的越来越多的矛盾和冲突也无法回避 。因此 ，在基本稳定农村土地制度和政策基础上 ，不断改革创新，才能更好地为我国新型城镇化与农业现代化协调推进提供制度保障和动力 。随着我国城镇化的不断推进 ，农村土地制度如果不做相应调整 ，现实中的矛盾和冲突就会不断累积，妨碍新型城镇化的推进。但是 ，改革创新农村土地制度 ，涉及的利益极其广泛，对经济社会影响十分明显，直接关系到农村社会稳定、农村土地资源配置 、农业生产成本和风险 、农产品价格水平和居民食物消费负担等多个方面。客观地说 ，现实中不存在十全十美的农村土地制度改革创新方案来同时保护各微观主体利益和经济社会整体利益 。为了避免混乱和负面影响 ，需要总体设计 。谁来设计？是先有顶层设计，还是先放手让基层探索？根据笔者多年在农村的调查 ，了解到我国农村千差万别 ，以农业户口为标志界定的农民正在快速分化，各地选择的农村土地制度具体安排和执行的农村土地政策情况也存在着差异。如果顶层对农村土地制度设计过细 ，可能严重束缚基层探索创新农村土地制度具体安排的积极性 ，现实中农民也不会将农村土地相关规定执行到位，反而损害顶层设计的权威性 。如果没有原则和一定的约束 ，基层改革创新农村土地制度 ，极有可能侵害农村弱势群体权益，影响农村社会稳定 。如果将顶层设计和村民自治有机地结合起来 ，可能会取得更好的效果。农村土地制度安排的顶层设计关键要划出底线 ，确保农村妇女儿童和低收入群体或者把土地作为主要生计来源群体的农村土地权益不受侵害，在此底线基础上可以放手通过村民自治方式创新各地的农村土地制度的具体安排，激发农村活力 ，尽可能利用市场机制促进农村土地优化配置 。城镇化合法征用农村土地 ，农村应由谁来决策？征用土地补偿标准如何确定？农村土地补偿收益如何分配？这些问题是土地城镇化中必须界定的 。为了避免少数村干部为了获得私利而牺牲失地农民利益和农村集体利益，土地城镇化中农民权益保护可考虑分级决策机制。高级决策权赋予给失地农民 ，以维护失地农民权益作为底线；中级决策权可赋予村民代表大会或者全体村民 ，按照少数服从多数的民主原则，以平衡失地农民与村集体利益；低级决策权才赋予给少数村干部 ，以审查和监督土地城镇化的合法性 。对于非法征用农民土地或者以租代征农民土地 ，要加大惩处农村管理干部的力度，确保耕地红线不被突破 。为了推进新型城镇化 ，解决人口城镇化难题 ，相应的农村土地制度创新总体思路应按照先易后难分步走策略。第一步，在一定时段内让农村土地承包经营权不变 ，建设好农村土地流转市场 ，鼓励土地流转；第二步，等时机成熟再引入市场机制通过一次性补偿方式让拥有农村土地承包权但是长期不耕作土地的农民放弃承包经营权，实行耕者有其田 。在农村土地流转市场建设中 ，制度安排要让那些对承包地依赖性比较小的农户 ，更加积极地转出承包地 。
土地制度改革的效用分析
我国新型城镇化发展的对策：
一、进一步深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化。
放开放宽除个别超大城市外的落户限制 ，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制 ，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁 。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件 。
完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目 ，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例 ，鼓励取消年度落户名额限制。
二 、促进大中小城市和小城镇协调发展，优化城镇化空间布局和形态 。
都市圈 、城市群发展战略是我国一直以来的城镇化发展路径 ，而促进大中小城市和小城镇协调发展是本次“方案 ”的不一样之处 ，其不仅延续了大城市的优先发展基调，又兼顾中小城市甚至县域的发展态势 ，可谓对“城镇化”的概念有了一个整体解释 。
首先 ，要“分类推动城市群发展，增强城市群人口经济承载能力，建立健全多层次常态化协调推进机制 ，打造高质量发展的动力源和增长极 ” ，提出“有序培育现代化都市圈。
依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向 ，以1小时通勤圈为基本范围 ，培育发展都市圈 ”；且将两项举措融合，“健全城市群和都市圈协同发展机制” 。
其次 ，要“提升大中城市功能品质 ” ，“增强小城市发展活力 ” 。方案指出这两者都须以产业带动发展模式，依托资源禀赋和区位条件 ，培育发展特色优势产业项目。
三、强调推进以县城为重要载体的城镇化建设 。
以县城为重要载体的城镇化建设就是要“顺应县城人口流动趋势 ，选择一批条件好的县城重点发展，因地制宜补齐短板弱项 ，增强综合承载能力 ，满足农民到县城就业安家需要”；并“推进县城产业配套设施提质增效，完善产业平台 、商贸流通 、消费平台等配套设施 。
推进市政公用设施提档升级，健全市政交通、市政管网、防洪排涝 、防灾减灾设施 ，加强数字化改造 ，实施老旧小区改造。推进公共服务设施提标扩面，健全医疗卫生 、教育、养老托育 、文化体育 、社会福利设施 。
推进环境基础设施提级扩能 ，建设垃圾、污水收集处理设施 ，加强低碳化改造，打造蓝绿公共空间”；另外 ，方案还强调 ，在建设中要更好发挥财政性资金作用，引导金融机构和央企等大型企业加大投入力度 。高质量完成120个县城建设示范地区示范任务。
四 、在提升城市治理水平中提出“健全投融资机制 ”。
健全投融资机制 ，需要“夯实企业投资主体地位 ，放宽放活社会投资 ”，需要“发挥政府投资引导作用和放大效应” ，且“引导社会资金参与城市开发建设运营 ，规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点 ” 。
五 、在推进城乡融合发展中提出“稳步推进农村土地制度改革 ”、“引导城市人才入乡发展” 、“推进城镇基础设施向乡村延伸 ”等多举措 。
在“稳步推进农村土地制度改革 ”中需要“稳慎推进农村宅基地制度改革，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证 ，探索宅基地所有权 、资格权、使用权分置有效实现形式”。
在“引导城市人才入乡发展 ”中要“推行科技特派员制度 ，推动规划设计师 、建筑师 、工程师‘三师入乡’，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度 ，为乡村建设行动提供技术支撑 ” 。
在“推进城镇基础设施向乡村延伸”中要“统筹规划各类市政公用设施 ，推动供水供气供热管网向城郊乡村和规模较大中心镇延伸，到2025年农村自来水普及率提高到88% ，在有条件地区推进城乡供水一体化 ” 。
（1）有利于实现城乡统筹发展。农村集体建设用地使用权市场化将统筹远郊城镇化和城区住房困境 ，避免上海市政府的“公租房 ”和“经济适用房”的困扰，是平衡上海城市房地产价格快速上升的有效措施；上海远郊先进制造业和高新技术产业发展 ，必然需要大量的外来科技、高学历人员以及普通工人 ，科学规划农村集体建设用地富余部分用于市场化开发公共配套完好、价格合理的社区，可以吸引部分年轻外来人口和部分城市人口到远郊来购房置业 ，实现“产居融合”的低碳生活模式 ，这样既能够进一步增加农民的收益，又可以在一定程度上平衡房价持续上涨的压力；同时，有条件的农村居民也可以自由选择到城市择业和居住 ，有效实现了城乡统筹发展 。
（2）有利于形成良好的社会价值取向 。城乡土地二元制度的功能之一就是保障农村粮食生产 、维护国家食品供应稳定的安全考虑 ，这是农村为国家做出的贡献，是农业用地的功能。在禁止农用地流通的制度控制下 ，允许农村集体土地使用权流通可以在一定程度上给予农民补偿 ，使农民享受到与城市居民相同的国家福利的机会，符合全体公民应该享有平等机会的现代化发展理念 。 （1）沿用农村土地集体所有制可以保持社会稳定和谐 。农业建设土地集体所有权变为国有或私有都面临可能的政治成本和意识形态风险 ，中国现阶段具有中国特色社会主义性质不能改变；1978年后 ，我国农村集体农用地的土地承包经营和城市国有土地房地产开发中土地所有权与使用权分离的成功实践都是我国土地制度改革取得成功的典范。农村集体建设用地所有权与使用权分离的操作模式有现成的经验可以借鉴 。
（2）沿用农村土地集体所有制可以降低土地交易成本 。从提高资源配置效率角度出发，即将开展城镇化的区域主要土地权属都是集体所有制[3] ，在发展中 ，土地集体所有制不用转换是交易费用相对节约和农民合理受益的产权安排模式，集体组织获得更多的收益 ，能够更好的为农民利益服务 ，这才是农村集体建设用地改革的初衷。
（3）农村土地集体所有权管理机构上移便于社会保障统筹。新的土地制度和政策设计，已将根据规划集中居住农民的社会保障由政府一次性予以解决，较好进行了土地作为农民保障的制度安排 ，解决了农民的后顾之忧 ，为将来分阶段提高社会保障的统筹水平奠定基础 。
（4）激活市场要素运作可以促进城镇化持续滚动推进 。农村宅基地使用权一旦流转，理论上可能危及农民切身的生存利益 ，甚至导致“流民 ”现象的出现 ，这是一度从制度上限制集体土地使用权流转的重要原因。但在实际中，农民也是理性的“经济人 ” ，草率卖掉所有住房的毕竟只是少数 ，1956年前的土地私有制，全国因出售土地致贫的农民占到全国农民的0.3%[4] ，奉贤在1952年土地私有制下 ，农民出售土地的农户只占农户总数的0.5%[5] 。上海的农民收入75%来自于企业务工的工资性收入，按照农民确权可以拥有的住房面积基本都可达到每户180平方米 ，每户可有两套90平方米的住房 ，“流民”现象基本可以避免，农村家庭财产的市场化，将有效增加农民收入 ，政府资金得以流动 ，城镇化推进速度和效率得以提高 。 （1）有利于构建基层政府和农民自身的动力机制。城镇化的主体是农民，执行机构是基层政府所属的非盈利组织 。根据奉贤庄行镇和青村镇的农村宅基地土地置换集中实践 ，如果集约的土地可以在同区域进行市场化房地产开发 ，则农民的城镇社会保障和农村新型社区再造的资金来源可以通过市场机制形成良性循环，深受基层政府和农民的欢迎和拥护 。农村建设用地市场化集约开发的房地产将有利于地方政府有更多的资源用于新农村社区综合服务配套水平提高和农民社会保障资金的和城乡文化交流 ，促进城乡一体化进程。
（2）有利于农民的财产性收入增多社会结构优化 。土地政策调整后 ，拥有可出租 、转让和抵押房产所有权和土地使用权的农民财产收入快速上升，资本流动可带来的乘数效应也会显现 ，农民可以成为构建“橄榄形 ”社会结构及和谐社会建设的有生力量 。
（3）有利于促进城乡一体化目标的有效实现。农村集体土地房产开发由基层政府或政府所属土地营运非盈利组织机构统一经营管理、稳步推进 ，市场成熟后，推动土地营运非盈利组织机构通过上市融资成为公共事业公司 ，促进城乡一体化的建设和目标实现 ，为实现以公有制为基础的社会主义现代化打下坚实基础 。
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